在體制轉(zhuǎn)型國家，“政府與市場關(guān)系”是經(jīng)濟體制改革首先要面對和回答的問題，對于石油天然氣體制改革也是如此。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）對這一問題的回答是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。盡管有關(guān)各方希望盡快出臺“石油天然氣體制改革總體方案”，但從“政府與市場關(guān)系”角度對石油天然氣體制形成與演進邏輯進行深入分析，是制定“總體方案”和確定我國石油天然氣體制改革方向不能忽略的環(huán)節(jié)。
一、兩類典型的油氣體制
經(jīng)濟學關(guān)于“政府與市場關(guān)系”的理論研究成果豐富且脈絡清晰。“市場失敗理論”指出“市場”不能沒有“政府”，“政府失敗理論”強調(diào)政府不能替代市場，“自然壟斷理論”則指出，政府對市場進行監(jiān)管的經(jīng)濟理由是自然壟斷的存在。這些理論觀點對轉(zhuǎn)型國家的體制演進與改革曾經(jīng)都發(fā)揮過重要影響。
然而，縱觀主要國家的石油天然氣體制，很多國家的油氣體制的形成與變化不完全受上述理論觀點影響，而主要由石油天然氣資源特殊性決定。其特殊性主要表現(xiàn)在：一是石油天然氣是經(jīng)濟運行、社會發(fā)展和居民生活不可缺少的基礎(chǔ)能源；二是油氣資源全球分布不均導致不同國家在全球油氣市場作為出口者和進口者的角色差異。由此導致油氣進口大國和出口大國油氣體制迥然不同的演進路徑。
日本、美國和歐洲的很多油氣進口國的石油天然氣產(chǎn)業(yè)都經(jīng)歷了從政府嚴格管制到放松或取消管制的轉(zhuǎn)變。比如，油氣基本依靠進口的日本國內(nèi)石油市場長期受政府嚴格控制，到1996年才逐步放開，2002年最終徹底取消了行政手段對石油市場的經(jīng)濟管制。從歷史經(jīng)驗看，“嚴格管制”往往是對“石油安全”問題反應過度的結(jié)果；而后“放松甚至取消管制”則是因為認識到：降低油氣進口安全擔憂的恰當方式不是加強政府對資源的控制，而是市場競爭帶來的效率提升；政府出于石油安全目的出發(fā)的干預應局限于直接與石油安全相關(guān)的事務。比如，法律規(guī)定企業(yè)的石油儲備義務的強制規(guī)定，雖然對企業(yè)經(jīng)營效率有一定影響，但并未直接妨礙市場機制的作用。這一類石油天然氣體制可以稱為“市場主導”模式。
相比之下，二戰(zhàn)后獨立的民族國家中的重要油氣生產(chǎn)國的油氣體制則經(jīng)歷了逐漸從跨國石油公司收回本國油氣資源開發(fā)權(quán)，交給國家石油公司壟斷經(jīng)營的轉(zhuǎn)變過程。這一類油氣體制可以稱為“政府主導”模式。對這些國家來說，石油收入是政府收入的最重要來源。比如中東石油生產(chǎn)國，石油生產(chǎn)及出口收入占政府收入比重高達80-90%。因此，實現(xiàn)石油收入最大化，同時實現(xiàn)一系列政策目標的實現(xiàn)，包括財富分配，經(jīng)濟發(fā)展，就業(yè)等。為此，政府往往通過其控股的國家石油公司壟斷油氣產(chǎn)業(yè)（特別是上游開采）生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和對外合作權(quán)，市場機制在油氣領(lǐng)域作用非常有限。
由于具體情況不同，各國油氣體制中的“政府作用”和“市場作用”的程度與上述典型模式存在著差異，但兩類石油天然氣體制演變所揭示的邏輯是清晰的：石油進口大國傾向于選擇“效率優(yōu)先，兼顧安全”的市場主導模式，石油出口大國則傾向于選擇“收入優(yōu)先，兼顧發(fā)展”的政府主導模式。
二、“政府主導”與我國的能源國情
所謂決定油氣體制選擇的“基本國情”，就是決定油氣體制形成和發(fā)展的“長期”基本因素。我國能源資源的基本特點是“富煤貧油少氣”。這一特點直接影響到我國以煤為主的能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)的形成，但不是決定能源資源配置方式選擇的長期基本因素，因而不構(gòu)成決定我國油氣體制選擇的“基本國情”。世界主要國家的油氣體制的演進史表明，決定各國選擇不同油氣體制的“基本國情”，也就是選擇油氣體制的首要的，同時也是基本的決定因素，是該國在全球油氣市場作為供應者或需求者的角色差異。
我國是世界僅次于美國的第二大石油消費和凈進口國，且石油天然氣消費都處于較快增長階段。根據(jù)BP世界能源統(tǒng)計的數(shù)據(jù)計算，近10年間（2003-2013），我國石油消費年均增長6.1%。到2013年，我國石油消費量為5.07億噸，進口依存度高達59%；同期天然氣消費增速更高達16.9%。自2007年我國成為天然氣凈進口國以來，短短六年間，進口依存度已經(jīng)從1.8%快速攀升到27.6%。因此，面對我國油氣消費和進口將在較長時期繼續(xù)保持較快增長這一“基本國情”，我國油氣體制政策目標應以減輕油氣進口依賴，保障能源安全為核心。
主要油氣進口大國體制演進歷史告訴我們，降低“油氣進口安全”擔憂的最好方式是讓市場機制在油氣市場發(fā)揮“決定性作用”：通過市場有效競爭提高石油勘探、生產(chǎn)、銷售、消費和進口各個環(huán)節(jié)的效率，激勵創(chuàng)新，減少浪費，從而最終減少對進口的依賴。
我國同時也是世界重要的石油生產(chǎn)國。2013年，我國石油產(chǎn)量為2.1億噸，居世界第四位。采用“政府主導”模式的眾多油氣出口國大多是“經(jīng)濟小國，油氣產(chǎn)業(yè)大國”。油氣資源開發(fā)利用創(chuàng)造的（凈）收入是政府總收入的最重要來源，一般要占40-50%，中東國家的油氣收入占政府總收入比重甚至高達80-90%。因此，這些國家通常傾向于通過政府（或政府控制的國家石油公司）控制國家油氣出口收入的絕大部分，以貫徹政府的國內(nèi)政策目標。比如用于發(fā)展非油氣產(chǎn)業(yè)，避免油氣資源產(chǎn)業(yè)一家獨大發(fā)展的“資源詛咒”后果，促進油氣收入的公平分配減輕兩級分化，等等。
而我國情況完全不同，雖然每年石油產(chǎn)量2.1億噸是很大數(shù)量，但相對于我國經(jīng)濟的龐大規(guī)模相比完全不是一個量級。2013年，我國油氣采掘與加工行業(yè)利稅總額累計1萬億出頭，僅占當年政府財政總收入12.9萬億的7.8%。如果把地方政府的4萬億土地出讓金收入考慮在內(nèi)，油氣產(chǎn)業(yè)對政府總收入的貢獻將進一步下降到5.9%。也就是說，對很多石油天然氣出口大國而言，油氣資源開發(fā)及其利用產(chǎn)業(yè)是本國經(jīng)濟發(fā)展的“發(fā)動機”，甚至本身就構(gòu)成經(jīng)濟的主要部分。對中國這類石油進口依存度高的經(jīng)濟大國來說，油氣應更多地回歸為其能源本質(zhì)特點——給國民經(jīng)濟提供原料和燃料的商品，因而適合采用不同的體制與政策。
三、對我國石油天然氣體制改革的建議
自我國石油天然氣行業(yè)1998年重組和改革以來，有關(guān)石油天然氣行業(yè)“壟斷與競爭”，油氣資源配置應該“政府主導”，還是“市場主導”的爭論從未停止。并且，這種爭論逐漸演變?yōu)樽哉f自話的“爭”而不“論”。為避免當前我國石油天然氣體制改革的討論陷于這種情況，筆者認為，爭論各方需要首先解決兩個認識問題，其次才是改革方向問題。
認識方面的兩個問題：
一是“回歸常識，承認常識”。什么常識？就是無論主張中國油氣體制是“市場主導”還是“政府主導”，都應承認，市場競爭是提升效率的有效機制，而政府主導資源配置則是要犧牲效率的。你可以主張中國應該采取“政府主導”的油氣體制，但如果對這一體制是為何種政策目標而存在的，這一體制運行能否實現(xiàn)我國能源政策的核心目標，以及這一體制運行所犧牲的“效率”是否值得等這些問題不做回答，那么我們很難說這種主張是嚴肅和科學的。
二是要認識到現(xiàn)有體制的難點。也就是說，如果選擇“政府主導”的體制，國家石油公司就要按照這一體制的要求承擔相應的“政策目標”。比如，委內(nèi)瑞拉、沙特等國在國內(nèi)采用低成品油價格政策，沙特法律規(guī)定國家石油公司必須以低于國際市場的一定幅度的價格在國內(nèi)銷售原油。如果選擇“市場主導”的體制，那就要嚴格界定政府與市場的作用范圍，讓市場機制真正發(fā)揮作用。國內(nèi)極為推崇的挪威模式，政府對挪威國家石油公司經(jīng)營干預極少，但政府也很早就取消了該公司在油氣生產(chǎn)經(jīng)營方面的壟斷特權(quán)。目前我國油氣體制存在這種難點：一方面國家法規(guī)和政策保護國家石油公司在油氣領(lǐng)域的壟斷地位；另一方面，國家石油公司作為“市場主體”在國內(nèi)市場活動。“市場決定”油氣資源配置的體制或許更符合我國實際。因此，必須在油氣體制改革中全面落實十八屆三中全會關(guān)于“讓市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”的論斷，加快推進改革。一方面，必須破除我國石油天然氣領(lǐng)域的行政性壟斷，實現(xiàn)“政府歸位，市場松綁”，真正讓市場在油氣資源配置中起決定性作用；另一方面，政府除了應進一步完善油氣領(lǐng)域的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管職能，改進監(jiān)管績效外，還應該加強在與能源安全直接相關(guān)的事務中的作用，比如石油儲備、石油進口多元化等。
（作者系中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所能源經(jīng)濟室主任、中國經(jīng)濟體制改革研究會公共政策研究中心高級研究員）
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